La Acción de Cumplimiento en el marco constitucional y legal colombiano.

La Acción de Cumplimiento

La Constitución Política de 1991 en su artículo 87 establece:


"Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido".
La acción de cumplimiento fue desarrollada mediante la ley 393 de 1997. A continuación se analizan los aspectos más importantes de este mecanismo, para un estudio más amplio de la acción de cumplimiento recomendamos examinar la ley 393 de 1997 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Fin esencial de la acción de cumplimiento:

La acción de cumplimiento es reconocida en la Constitución Política como uno de los mecanismos de protección de derechos, y es común la creencia de que es el mecanismo protectivo por excelencia de los derechos sociales, económicos y culturales, sin embargo esta acción no es de modo directo un mecanismo de protección de derechos, sino del principio de legalidad y eficacia del ordenamiento jurídico.

Las normas objeto de cumplimiento a través de la acción de cumplimiento son:

El artículo 1 de la Ley 393 de 1998, establece que este mecanismo jurisdiccional,  puede ser invocado con el fin de solicitar el cumplimiento de normas con fuerza material de ley y actos administrativos. De su ejercicio se excluyen las normas constitucionales.

Se entiende que las normas con fuerza material de ley, son todas aquellas que constituyen una norma de carácter general, abstracto e impersonal, en el sentido que vinculan a una generalidad de personas.

De igual forma,  las normas con fuerza material de ley son promulgadas en ejercicio de la función legislativa del poder público.

Un acto administrativo se configura en una declaración de voluntad que es proferida en ejercicio de la función administrativa. 

Actos administrativos de carácter general, son aquellosque establecen una norma que se dirige a una generalidad de personas.

Actos administrativos particulares, deciden algo en relación con una persona o grupo de personas en particular.

  Es de destacar el Salvamento de Voto emitido en la sentencia C.157 de abril 29 de 1998, proferida por la Corte Constitucional colombiana,  donde los Magistrados actores del mismo expresaron: 

 "Con la ley 393 de 1998, concluyen los magistrados "tenemos la paradoja de que la norma superior -la Constitución carece de un mecanismo judicial para su realización mientras que disposiciones de menor jerarquía, como las leyes y actos administrativos, sí son susceptibles de ser realizadas gracias a la acción de cumplimiento. Y lo más paradójico es que la Corte Constitucional, que es la guardiana de la integridad y la supremacía de la Carta (C.P., artículo 241) haya permitido esa especie de discriminación contra el cumplimiento de la propia Constitución".

Condiciones exigidas que debe contener la norma objeto de la acción de cumplimiento:

a. Que aparezca en ella una obligación que deba cumplirse.

b. Que no haya otro mecanismo judicial:

"la acción de cumplimiento no procederá para la protección de los derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela. En estos eventos, el juez le dará a la solicitud el tramite correspondiente" (artículo 9 Ley 393/97).

c. Que la norma no establezca gastos (parágrafo artículo 9 Ley 393/97, C-157/98).
 

La Corte Constitucional colombiana declaró la exequibilidad de esta norma, en el siguiente tenor:

"Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administrac ión, correlativos deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a este componente de las normas legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para poder llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345 de la Constitución Política, no puede hacerse erogación alguna con cargo al tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al gobierno decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (C.P. artículo 346).

Personas reconocidas legalmente y autorizadas para ejercer  la acción de cumplimiento:

El artículo 4º de la ley 393,  establece que podrá ser instaurada por cualquier persona.   

Si el acto, a pesar de ser particular entrañara beneficio para la colectividad y su incumplimiento causa perjuicio al interés público, en ese evento si puede hablarse de la acción de cumplimiento como una acción pública a pesar de que verse sobre un acto particular.

Sintetizando: si el incumplimiento afecta el interés público o colectivo puede ser ejercitada por cualquier persona, si afecta a una o una personas en particular, afectando derechos subjetivos, es decir, derechos que dichas personas poseen en forma individual, sólo esta o éstas podrán utilizarla.

Se puede demandar mediante una acción de cumplimiento a:

 Contra el Estado: procede contra cualquier autoridad que incumpla la ley o un acto administrativo, sin que importe la rama del poder público a la cual pertenezca, y sin que pueda limitarse su ejercicio respecto de aquellas que tienen la calidad de administrativa (C- 157/98)

Contra particulares: si estos ejercen funciones públicas.

Término legalmente establecido para ejercitar la acción de cumplimiento:

No tiene término de caducidad,  puede ser invocada en cualquier tiempo.

Autoridad legitimada ante la cual  se debe  instaurar la acción de cumplimiento:

 

La Ley 393 determina,  que esta debe instaurarse ante la jurisdicción contencioso administrativa, 

Primera instancia ante Jueces Administrativos del domicilio del demandante.

Segunda Instancia:  Tribunales Administrativos.

Los jueces civiles del circuito conocen de esta acción,  con relación a asuntos urbanísticos.

Requisito previo exigido por la Ley para ejercitar la acción de cumplimiento:

Se debe requerir previamente a quien está incumpliendo la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo que se pretende hacer cumplir.

Contenido de la solicitud de cumplimiento:

1. El nombre, identificación y lugar de residencia de la persona que instaura la acción.

2. La determinación de la norma con fuerza de ley o acto administrativo incumplido.
3. La narración de los hechos constitutivos de incumplimiento
4. La determinación de la autoridad o particular incumplido
5. Prueba de la renuencia
6. Solicitud de prueba y enunciación de las que se pretendan hacer valer
7. La manifestación de no haber presentado otra solicitud respecto de los mismos hechos o derechos ante ninguna otra autoridad,

La solicitud puede ser presentada de forma verbal, cuando el solicitante no sepa leer ni escribir o sea menor de edad o se encuentre en situación de urgencia extrema.

Procedimiento de tramite de la acción de cumplimiento:

El artículo 2º de la Ley 393 de 1997 establece los principios aplicables a la acción de cumplimiento. 

El impulso del proceso está a cargo del juez, y según los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y gratuidad.

Los términos del procedimiento son perentorios e improrrogables, el juez dará prelación a la acción de cumplimiento, para lo cual deberá posponer cualquier asunto de naturaleza diferente, salvo la acción de tutela.

En aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, el juez podrá ordenar el cumplimiento del deber omitido, prescindiendo de consideraciones formales cuando las pruebas presentadas con la solicitud evidencien una grave o inminente violación de un derecho por el incumplimiento.

Contenido del fallo de cumplimiento:

Artículo 21 Ley 393 de 1997:

1. La identificación del solicitante
2. La determinación de la obligación incumplida
3. La identificación de la autoridad de quien provenga el incumplimiento.
4. La orden a la autoridad renuente de cumplir el deber omitido
5. Un plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, el cual no podrá ser mayor de diez días hábiles. Si fuese necesario más tiempo el juez lo determinará previa justificación en la motivación de la sentencia.
6. Orden a las autoridades de control correspondientes para que se determine la responsabilidad penal o disciplinaria en la que se haya incurrido con el incumplimiento.
7. Si hubiese lugar la condena en costas.

Si el juez no accede a lo pretendido por el actor en el fallo negará la petición advirtiendo que no podrá instaurarse nueva acción con la misma finalidad. 

Recursos que pueden ser interpuestas en contra de un fallo de cumplimiento:

Puede ser impugnado por el solicitante, por la autoridad renuente (el demandado) o por el representante de la entidad a la que esté pertenezca y por el defensor del pueblo (artículo 26 Ley 393 de 1997).